Van oudsher werd in organisaties de beste vakman automatisch de baas. Maar organisaties professionaliseerden hun management, omdat duidelijk werd dat goed leiderschap en management cruciaal zijn voor het presteren van organisaties. Dit leidde er gaandeweg toe dat in veel organisaties het belang van inhoudelijke expertise voor leidinggevenden van ondergeschikt, of zelfs van generlei belang meer werd geacht. Bij de Rijksoverheid is in 1995 de Algemene Bestuursdienst opgericht. Belangrijke reden hiervoor was het doorbreken van verkokering. Sommige topambtenaren zaten zo lang op hun functie dat een wel erg sterke identificatie met hun beleidsterrein optrad. Interdepartementaal overleg leek vaak op het overleg tussen soevereine staten. De versterkte uitwisseling van topambtenaren heeft zonder meer bijgedragen aan een beter functioneren van de rijksoverheid en het begrip tussen departementen is erdoor toegenomen.

In die periode werd er ook ingezet op het ontwikkelen en promoten van leidinggevenden die vooral goed moesten zijn in zogenaamd ‘procesmanagement’: het leidinggeven aan interne processen. Managers hebben in dit model niet zo zeer verstand van rechtssystemen, infrastructuur, economie, onderwijs of defensie, maar weten wel hoegenaamd alles van sturing op output, het begeleiden van veranderprocessen, et cetera. Management wordt daarbij gezien als een vak, dat leidinggevenden kunnen uitoefenen zonder veel verstand te hebben van de beleidsterreinen van een ministerie: je hoeft geen jurist te zijn om bij het ministerie van Justitie te werken. Inhoudelijke kennis strekte niet meer tot aanbeveling en de ‘generalist’ die overal inzetbaar is werd koning.

De consequentie voor de rijksoverheidsmanagers anno 2017 is dat zij een beperkt aantal jaren bij een departement een leidinggevende functie uitoefenen, en hun carrière daarna vervolgen bij een ander ministerie of dienst. Deze banencarrousel wordt centraal aangestuurd vanuit de Algemene Bestuursdienst, waar alle hoogste ambtenaren binnen de rijksoverheid toe ‘behoren’. Dit alles wordt dus gedaan vanuit de filosofie dat goed management a) belangrijk is, en b) juist vaardigheden en kwaliteiten betreft die grotendeels los staan van de inhoud. Wij zijn het met het eerste punt hartgrondig eens, maar het tweede element in deze benadering is achterhaald, onjuist en schadelijk voor organisaties, zo blijkt uit recente studie over de reorganisatie bij de Belastingdienst, als ook uit wetenschappelijk onderzoek.

Het begin dit jaar verschenen onderzoeksrapport over de reorganisatie van de Belastingdienst schetst een onthutsend beeld van deze overheidsdienst. De conclusie van dit rapport is dat de bestuurlijke, infrastructurele en culturele gebreken binnen de Belastingdienst, in combinatie met de reorganisatie de continuïteit van de belastinginning in gevaar brengen. Een van de belangrijkste constateringen is het falen van het leiderschap van de dienst, en dan met name het gebrek aan inhoudelijke kennis van de fiscaliteit bij de top. Het NRC kopte op basis van deze conclusie al alarmerend: ‘de Belastingdienst heeft te weinig verstand van belastingen’.

Al in 2000 werd in onderzoek naar het ‘onmisbare middenkader’ bij diezelfde Belastingdienst geconstateerd dat zowel managers zelf, maar vooral ook medewerkers, de dominantie van procesmanagement niet waarderen. Juist medewerkers in professionele organisaties zoals de Belastingdienst en ministeries, hebben vooral respect voor hun leidinggevende als deze er ook inhoudelijk bovenuit springt. Een belangrijk gevolg van de nadruk op procesmanagement is dat op elke vraag of uitdaging - bijna als in een reflex - een organisatorisch antwoord komt, met als consequentie dat het inhoudelijk probleem niet echt wordt aangepakt. De afgelopen jaren is er meer wetenschappelijk onderzoek verschenen waaruit blijkt hoe belangrijk juist functionele expertise voor leiders is. Amanda Goodall laat bijvoorbeeld in verschillende studies zien dat expertise van leidinggevenden niet alleen de sterkste voorspeller is voor tevredenheid met het werk onder medewerkers, maar uiteindelijk ook van cruciaal belang is voor het presteren van een organisatie. Dit laatste is aangetoond voor een scala aan uiteenlopende organisaties, zoals ziekenhuizen en high-tech organisaties: ziekenhuizen met een klinische bestuurder in de Raad van Bestuur presteren domweg beter. Leiders met inhoudelijk verstand van zaken begrijpen in de eerste plaats hoe ze een juiste werkomgeving moeten creëren voor medewerkers, en bovendien voelen zij bij uitstek aan hoe medewerkers beoordeeld en ondersteund willen worden. Medewerkers willen graag een leidinggevende waar ze met een inhoudelijk probleem terecht kunnen. Organisaties zijn kortom doorgeschoten in het verheerlijken van procesmanagement, en daarvoor betalen medewerkers en de maatschappij de prijs.

Op dit moment vinden er onderhandelingen plaats over de vorming van een nieuw kabinet. Daarbij gaat het uiteraard om belangrijke onderwerpen zoals de zorg, de arbeidsmarkt en het klimaat. Maar het gesprek zou ook moeten gaan over de wijze waarop straks al die ministeries - die dit beleid gaan vormgeven en uitvoeren - geleid worden. Voor het succes van een kabinet is een goed functionerend ambtelijk apparaat van cruciaal belang. De huidige wijze waarop managers binnen de overheid geselecteerd worden en carrière maken, verdient een herontwerp, waarbij het belang van expert-leiderschap binnen de Rijksoverheid meer centraal komt te staan. Wij pleiten uiteraard niet voor een terugkeer naar het model waarin de beste vakman ook automatisch de baas werd – daarover hebben we in het onderzoek naar management inmiddels genoeg geleerd. Net zo min als elke topvoetballer later een toptrainer blijkt te zijn, geldt ook dat de ambtenaar met de meeste belastingkennis niet persé de Belastingdienst zou moeten leiden. Maar de ABD zou er wel goed aan doen om de balans tussen inhoudelijke expertise en managementkwaliteiten te herstellen, en zowel het overheidsapparaat maar vooral de maatschappij, managers te gunnen die ook, of zelfs in de eerste plaats, inhoudelijk kunnen sturen.

 * In het artikel 'Een vertrouwelijke notitie over migratie die nu terug op tafel kan' in het NRC van 2 juni 2017 wordt verwezen naar dit artikel.