Skip to ContentSkip to Navigation
About us Faculty of Law Law for society
Header image Recht en samenleving

De toeslagenaffaire als manifestatie van grootschalig overheidsfalen

Datum:10 december 2020
Maarten Bouwmeester
Maarten Bouwmeester

Auteur:        Maarten Bouwmeester
De laatste twee weken van november 2020 is de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK) bezig geweest om de onderste steen boven te krijgen in de roemruchte toeslagenaffaire. Vanaf 16 november werden 19 topambtenaren, deskundigen en politieke bewindvoerders aan de tand gevoeld, met als hekkensluiter premier Rutte op 26 november. In het vragenvuur waaraan zij werden onderworpen stond de vraag centraal hoe de Nederlandse overheid zo lang ouders onterecht als fraudeurs heeft kunnen bestempelen. De parlementaire ondervraging geeft een uniek inkijkje in het veelomvattende overheidsfalen dat schuilt achter de toeslagenaffaire. Het kinderopvangtoeslagdrama blijkt een manifestatie van een scala aan overheidsproblemen bestaande uit wettelijke ontwerpfouten, bestuurlijk onvermogen, gebreken in de rechtsstatelijke checks and balances en het uitblijven van verbeterende stelselmatige hervormingen.

De problematiek die onderzocht wordt in de POK komt voort uit de Wet aanpak fraude toeslagen en fiscaliteit (2014) die werd geïntroduceerd als een reactie op de in april 2013 geconstateerde ‘Bulgarenfraude’: 805 Bulgaren wisten tussen 2007 en 2013 met nep-adressen en valse huurcontracten ongeveer vier miljoen euro aan zorg- en huurtoeslag binnen te slepen. De maatschappelijke verontwaardiging was groot en zowel de Tweede als de Eerste Kamer stemde unaniem in met de nieuwe wet die een einde moest maken aan de fraude. Dit terwijl al geconstateerd werd door toenmalig staatssecretaris van Financiën Weekers dat ‘de goeden onder de kwaden zullen lijden’. Vergelijkbare waarschuwingen van de afdeling Advies van de Raad van State kregen ook nauwelijks gehoor. Door de wet lijkt wantrouwen de boventoon te zijn gaan voeren. We weten nu dat dit heeft geleid tot een situatie waarin tienduizenden ouders ten onrechte werden bestempeld als fraudeurs. De sancties die zijn uitgedeeld hebben bij een groot deel van hen ingrijpende financiële gevolgen gehad.

 Naast het reconstrueren[1] van de toeslagenaffaire voor de individuele burgers is het van belang om te begrijpen wat de achterliggende oorzaken zijn van dit overheidsfalen. Het begrijpen van de gemaakte fouten en hun oorzaken is immers cruciaal om vergelijkbare gebeurtenissen in de toekomst te voorkomen. De parlementaire commissie heeft voorbereidende stappen gezet naar het stellen van een algehele diagnose van het toeslagenfiasco. Zoals de commissie herhaaldelijk heeft opgemerkt is dat bepaald geen simpele klus. Wel zijn zaken boven tafel gekomen - dan wel opnieuw onder de aandacht gebracht - die veelzeggend zijn over het overheidsfalen van de afgelopen jaren. Deze kunnen worden onderverdeeld in ontwerpfouten, bestuurlijk onvermogen, gebreken in de rechtsstatelijke checks and balances en het uitblijven van verbeterende stelselmatige hervormingen.

  Ontwerpfouten
In de toeslagenaffaire hebben met name de eigen verantwoordelijkheid van de burger en de strenge voorschot- en verrekeningssystematiek voor problemen gezorgd. Het fundament van de ingrijpende terugvorderingen in de toeslagenaffaire dateert uit 2006 met de introductie van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir), de kaderwet voor de vier inkomensafhankelijke toeslagen. Als bij de berekening van het voorschot blijkt dat er (gedeeltelijk) onterechte toeslag is verstrekt, vloeit uit artikel 26 Awir voort dat ‘de belanghebbende het bedrag van de terugvordering in zijn geheel verschuldigd’ is. De Belastingdienst/Toeslagen heeft op grond van dit artikel altijd vastgehouden aan 100% terugvorderen zonder stil te staan bij eventuele onevenredige gevolgen. De overtuiging dat de burger zelf verantwoordelijk is voor het voorkomen van nadelige gevolgen heeft structureel als verantwoording gediend voor het vasthouden aan deze alles-of-niets-benadering.

 Vanaf 2013 bracht de Wet aanpak fraude toeslagen en fiscaliteit een verdere verstrenging. Deze wetswijziging bood de Belastingdienst/Toeslagen de juridische grondslag om mogelijk frauderende belanghebbenden op basis van ‘risicoprofielen’ te signaleren, waardoor uiteindelijk tienduizenden ouders werden aangemerkt als fraudeurs - in veel gevallen zonder enig bewijs - op basis van persoonlijke gegevens zoals de aanwezigheid van een dubbele nationaliteit.

 Bestuurlijk onvermogen
De Belastingdienst/Toeslagen lijkt de laatste jaren te weinig oog te hebben gehad voor de burger. Het toeslagenstelsel werd tijdens de parlementaire ondervraging meerdere keren bestempeld als ‘een enorme fabriek’. Menno Snel sprak zelfs van een stelsel ‘zonder ook maar een greintje menselijke maat’. Tamara van Ark, oud-staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), stelde dat het gefaalde toeslagenstelsel laat zien dat de overheid nog moet leren om burgers te zien als mensen in plaats van als casus.

 De vraag is vervolgens waarom hier niet eerder oog voor is geweest. Tijdens de ondervragingen is vaak uitgesproken dat de overheid als regisseur van het toeslagenstelsel grovelijk tekortgeschoten is. Commissievoorzitter Van Dam sprak donderdag 26 november van ‘het wereldkampioenschap bestuurlijk onvermogen’. De urgentie van de problemen werd vaak niet gevoeld, en niemand lijkt zich verantwoordelijk te hebben gevoeld voor het adresseren van de problemen. De oud-topambtenaren van de Belastingdienst/Toeslagen beweren enkel door te zijn gegaan met het rigoureuze terugvorderingsbeleid omdat zij als uitvoerder gehoor gaven aan de ‘halsstarrigheid’ van het ministerie van SZW als opdrachtgever. SZW wees de vinger echter terug naar de Belastingdienst/Toeslagen, die zou hebben nagelaten problemen te melden en strenger beleid zou hebben gevoerd dan werd voorgeschreven.

 Rechtsstatelijke checks and balances schoten tekort
Niet alleen binnen de uitvoerende macht schoot de controle tekort: de toeslagenaffaire vormt ook een voorbeeld van falen op rechtsstatelijk niveau. De checks and balances tussen de regering, de rechter en de Staten-Generaal hebben op verschillende manieren niet naar behoren gewerkt.

 Het NRC bestempelde de Tweede Kamer onlangs als ‘falende controleur’, mede vanwege tekortschietend optreden in het toeslagen-dossier. Dit begon al in 2013, toen beide Kamers unaniem instemden met de nieuwe anti-fraudewet. In plaats van in te gaan op de waarschuwing van Weekers riepen vrijwel alle partijen juist om een nog strenger anti-fraudebeleid. Waarom gaf niemand tegengas? Pieter Omtzigt verklaarde onlangs dat het voor Kamerleden over het algemeen niet lonend is om op gedetailleerd niveau in de praktische uitwerking van wetgeving te treden. Kamerleden zijn eerder geneigd om technische discussies te ‘politiseren’: in partijpolitieke discussies kunnen zij immers hun eigen standpunten verdedigen en die van politieke opponenten verwerpen. Wellicht is dit de oorzaak van het ontbreken van nuance in 2013. Maar de gebrekkige parlementaire controle is zeker niet alleen aan Kamerleden te wijten: het is ook de regering die de Tweede Kamer belemmert in het uitoefenen van haar controlerende functie. Zo bleek onlangs dat de Tweede Kamer onvolledig was geïnformeerd door staatssecretaris Snel over de rol van een tweede nationaliteit in de door de Belastingdienst/Toeslagen gehanteerde risicoprofielen. De gebrekkige informatievoorziening van kabinet naar Kamer blijkt in de laatste jaren eerder regel dan uitzondering te zijn geweest, zoals vorige week werd herbevestigd in de verhoren van premier Rutte en oud-staatssecretaris van Financiën Wiebes.

 Ook de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), de hoogste bestuursrechter in het toeslagenrecht, moet het in toenemende mate ontgelden. Pas in oktober 2019 - ruim te laat voor de gedupeerde ouders - kwam de ABRvS tot de slotsom dat maatwerk nodig is in het terugvorderingsbeleid. Tot die tijd werd de alles-of-niets-benadering van de Belastingdienst/Toeslagen ‘consequent met de mantel der liefde bedekt’ door de rechter. De ABRvS wordt niet alleen bekritiseerd vanwege het late moment van omgaan, maar ook vanwege de gegeven motivering. In plaats van toe te geven dat zij in de voorbije jaren artikel 26 Awir verkeerd had geïnterpreteerd werd het afstappen van de alles-of-niets-benadering toegeschreven aan ‘nieuwe gedragswetenschappelijke inzichten’. Een twijfelachtige redenering, omdat het een vals vermoeden wekt dat zich rond 2019 een plotselinge ontwikkeling in de gedragswetenschap heeft voortgedaan.

Hoewel het bovenstaande doet denken dat niemand de regering terugfloot was er weldegelijk een institutie die de ernst van de problematiek signaleerde. De Nationale Ombudsman, de waakhond van de burger in zijn relatie met de overheid, is structureel voorloper geweest in het aanwijzen van de gebreken in het toeslagenbeleid. Vanaf 2006 verschenen rapporten over het gebrek aan responsiviteit, en vanaf 2013 werd de toenemende terugvorderingsproblematiek gesignaleerd en benoemd. Ook het belang van maatwerk in de uitvoering werd in 2015 al geagendeerd door de Nationale Ombudsman: iets waarvan de regering en de ABRvS pas in 2019 aangaven het mee eens te zijn.

  Geen verbeterende hervormingen doorgevoerd
De repercussies van de hier geschetste problemen in het toeslagenstelsel waren mogelijk beperkt gebleven als een aantal tussentijds geplande hervormingsoperaties was doorgevoerd. Zo werd in 2014 het plan voor integratie van de verschillende toeslagen in één huishoudentoeslag - veelbelovend in het verminderen van de complexiteit van het stelsel - afgekapt wegens juridische obstakels en uitvoeringstechnische problemen bij de Belastingdienst. Nog gewichtiger voor de toeslagenaffaire was het plan voor directe financiering van de kinderopvang. Deze hervorming zou een einde maken aan de problematische terugvorderingen aan de kant van ouders. Het plan werd in 2018 afgeblazen door oud-staatssecretaris Van Ark. Er werd gekozen voor een verbetertraject bij de Belastingdienst/Toeslagen dat de terugvorderingsproblematiek zou verminderen door betere dienstverlening en meer aandacht voor risicogroepen. Het is wel duidelijk dat dit verbetertraject (nog) niet zijn vruchten heeft afgeworpen.

 Hoe nu verder?
Zoals hierboven uiteengezet is er al veel aan het licht gekomen over de systematische tekortkomingen die zich lange tijd verscholen achter de toeslagenaffaire. De vraag is nu: hoe voorkomen we dat een vergelijkbaar beleidsfiasco zich in de toekomst voordoet? De regering, politieke partijen en wetenschappers verkennen de opties binnen het huidige toeslagenstelsel en bestuderen alternatieven. Een belangrijk gegeven is dat de regering daarbij het accent wil verschuiven van gerichtheid en tijdigheid naar zekerheid en voorspelbaarheid voor de burger. Dit sluit aan bij het invloedrijke rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid uit 2017 dat een beweging lijkt te bewerkstelligen van individuele verantwoordelijkheid naar het erkennen van de grenzen van het denk- en doenvermogen van burgers. Hiermee zou voorkomen kunnen worden dat een nieuwe ‘fabriek zonder menselijke maat’ ontstaat. Eventuele nieuwe problemen zullen daarnaast ook eerder gesignaleerd moeten worden door de oprichting van een nieuwe toezichthouder. Maar of daarmee voldoende gedaan wordt om de hier genoemde aspecten van beleidsfalen tegen te gaan, en een toeslagenaffaire 2.0 te voorkomen? De tijd zal het leren.

[1] Zie voor een gedetailleerde reconstructie van de toeslagenaffaire deze bijdrage van Jesse Frederik (De Correspondent), die hij onlangs publiceerde als onderdeel van zijn nog te verschijnen boek Zo hadden we het niet bedoeld (link).