‘Een eerlijke energietransitie is belangrijk, maar de juridische basis moet deugen’
Steeds meer omwonenden krijgen een financieel voordeel als ze in de buurt van een zonnepark of windpark wonen. Maar een juridische basis om dwingend te sturen op omgevingsfondsen en omwonendenregelingen ontbreekt, stelt promovenda Dorien Bakker (28). Ze pleit voor heldere wetgeving.
Bakker promoveert 18 december aan de Rijksuniversiteit Groningen op dit onderwerp.
Waarom besloot je je hierin te verdiepen?
'Ik wilde heel graag maatschappelijk relevant onderzoek doen. Sinds het Energieakkoord uit 2013 en het Klimaatakkoord uit 2019 stuurt de overheid op financiële participatie van burgers: ze wil dat burgers betrokken worden bij en meeprofiteren van de energietransitie. De lusten en lasten eerlijk verdelen en de weerstand van omwonenden verminderen, zou moeten bijdragen aan het halen van de klimaatdoelen.
Hiervoor worden onder meer passieve vormen van financiële participatie ingezet, waarbij burgers voordelen ontvangen zonder dat ze zelf hoeven te investeren in een zonnepark of windpark. Een omgevingsfonds is tegenwoordig meer regel dan uitzondering bij grote windprojecten. De omwonendenregeling zie je de laatste jaren bij meer dan de helft van de totale windproductie. Bij zonneparken zijn omwonendenregelingen en omgevingsfondsen nog wat minder gangbaar, maar daar gebeurt het ook.'
Wat houden deze twee instrumenten in?
'Een omgevingsfonds is een speciaal fonds waar een projectontwikkelaar een bepaald bedrag in stort. Dat geld wordt vervolgens verdeeld, vaak door een stichting om maatschappelijke initiatieven te realiseren, van een dorpsfeest tot een voedselbos.
Bij een omwonendenregeling krijgen burgers binnen een bepaalde kring van het project een financieel voordeel. Dat kan in de vorm van een geldbedrag maar bijvoorbeeld ook in de vorm van verduurzaming van woningen.'
Er is veel weerstand tegen zonneparken, kijk naar het jarenlange verzet tegen windpark N33 bij Meeden bijvoorbeeld. Dan klinkt dit als een mooi initiatief?
'Ik vind de energietransitie zelf heel belangrijk, dat er behoefte is om voor omwonenden iets extra’s te regelen en dat de overheid haar klimaatambities waar wil maken, snap ik ook. Maar het moet wel binnen de grenzen van het recht gaan. En daar wringt het. Verschillende overheden proberen specifieke eisen te stellen over financiële participatie, terwijl zij daar geen bevoegdheden voor hebben.'
Je wijst in je proefschrift op een aantal problemen. Waar zitten die precies?
'Als een overheidsinstantie een projectontwikkelaar verplicht om een omwonendenregeling of omgevingsfonds te creëren, wordt niet voldaan aan de juridische beginselen van legaliteit en specialiteit, twee beginselen die aan de basis staan van onze democratische rechtsstaat.
Het legaliteitsbeginsel houdt – heel kort gezegd – in dat er voor ingrijpend overheidshandelen als geboden en verboden een wettelijke basis moet zijn, maar die ontbreekt nu voor het opleggen van deze financiële plichten aan projectontwikkelaars.
Uit het specialiteitsbeginsel volgt dat bevoegdheden worden toegekend met een bepaald doel. Met de huidige regels valt het verwerven van draagvlak of financieel participeren niet onder de huidige wetgeving.
Je ziet dat overheden toch op allerlei manieren proberen te sturen op financiële participatie, maar hoe ver ze daarin mogen gaan, is onduidelijk. De Omgevingswet regelt niets over financiële participatie en ik verwacht dat de nieuwe Energiewet die in januari grotendeels ingaat niet zal voorzien in de behoeften uit de praktijk.
En dat maakt voor projectontwikkelaars ondoorzichtig wat er precies van ze wordt verwacht. Daarnaast kan dit gebrek aan houvast ook leiden tot conflicten en grote verschillen tussen projecten, wat weer scheve gezichten als gevolg kan hebben.'
Wat is jouw advies: hoe kan dit goed geregeld worden?
'Kom met een goede wettelijke regeling!
De wetgever moet goed nadenken over wat wat hij wil bereiken. Wil hij primair sturen op het verwerven van draagvlak of streeft hij juist naar een eerlijke verdeling van lusten en lasten? Dat werkt door in wat een logische afbakening is van de omgeving waarbinnen mensen of maatschappelijke initiatieven in aanmerking kunnen komen voor een bedrag.
En er moet aandacht worden besteed aan de reikwijdte van de regeling: je ziet dat omgevingsfondsen en omwonendenregelingen nu vooral worden ingezet bij hernieuwbare energieprojecten als wind- en zonneparken. Maar ze kunnen ook relevant zijn voor omwonenden van luchthavens of van zoutwinningsgebieden. Dat maakt uit voor de vraag in welke wet je het vastlegt.
'Ik denk dat de Nederlandse wetgever heel goed inspiratie zou kunnen halen uit het Deense recht. Daar geldt heel duidelijke wetgeving met heldere eisen voor projectontwikkelaars, duidelijke regels voor de afbakening van de omgeving en de omvang van financiële bedragen. Er wordt sinds 2009 met die wetgeving gewerkt en sindsdien is deze meerdere keren geëvalueerd en gewijzigd. Een heel mooi voorbeeld van hoe in de rechtszekerheid van burgers kan worden voorzien.'