Samenvatting proefschrift B.P. Abbink

Tegenwoordig participeert Nederland volledig in de internationale Antarctische betrekkingen, zowel op wetenschappelijk als op politiek vlak. Nederlandse onderzoekers in verschillende vakgebieden zijn structureel betrokken bij Antarctisch onderzoek. Onlangs namen tientallen Nederlandse onderzoekers deel aan de projecten van het vierde Internationale Pooljaar 2007-2009. De Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen (KNAW) is lid van de Scientific Committee on Antarctic Research (SCAR), een comité van de International Council for Scientific Unions (ICSU). De Nederlandse regering heeft een stem in het beheer en in de toekomst van Antarctica als Consultatieve Partij (CP) bij het Antarctica Verdrag.

Toch is de Nederlandse betrokkenheid bij Antarctisch onderzoek en bij het Antarctica Verdrag pas recent. Nederland nam bijvoorbeeld niet deel aan het Antarctisch Programma van het Internationale Geofysische Jaar (IGY) van 1957-1958. Hierdoor behoorde Nederland niet tot de oorspronkelijke ondertekenende partijen van het Antarctica Verdrag van 1959. De oorspronkelijke ondertekenende partijen, twaalf in totaal, waren landen die op dat moment betrokken waren bij Antarctisch onderzoek. Dit waren: Argentinië, Australië, België, Chili, Frankrijk, Japan, Nieuw-Zeeland, Noorwegen, de Sovjet-Unie, het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten van Amerika en Zuid-Afrika.

In het Antarctica Verdrag en in het daarop gebaseerde Antarctisch Verdragssysteem, zijn politiek en wetenschap nauw met elkaar verbonden. Dit heeft te maken met het feit dat het uitvoeren van ‘substantiële’ wetenschappelijke onderzoeksactiviteiten in de Antarctische regio door een land, voorwaarde is voor dat land om als CP bij het Antarctica Verdrag mee te kunnen praten over het beheer en de toekomst van Antarctica tijdens de Antarctic Treaty Consultative Meetings (ATCMs). Consultatieve Status is voor de meeste landen voorwaardelijk. Dit geldt echter niet voor de twaalf oorspronkelijke ondertekenende partijen, die hun consultatieve status niet kunnen verliezen. Zij zijn niet verplicht om substantieel wetenschappelijk onderzoek te blijven doen. Het Antarctica Verdrag staat open voor alle lidstaten van de Verenigde Naties. Zij mogen toetreden tot het verdrag zonder verdere voorwaarden, zoals het verrichten van Antarctisch onderzoek. Een dergelijk land wordt Non-consultatieve Partij (NCP) bij het Antarctica Verdrag.

Nederland heeft, met uitzondering van deelname aan Belgische Antarctische expedities in de periode van 1963-1967, lange tijd niet deelgenomen aan Antarctisch onderzoek. Pas vanaf 1985 namen Nederlandse onderzoekers structureel deel aan Antarctisch onderzoek. In 1987 werd de KNAW geassocieerd lid van SCAR en in 1990 volledig lid. Op basis van het wetenschappelijk programma is Nederland pas in 1990 CP geworden bij het Antarctica Verdrag. In 1967, kort nadat het was gestopt met deelname aan Antarctisch onderzoek in samenwerking met België, trad Nederland toe tot het Antarctica Verdrag als NCP.

In dit proefschrift is het beleid achter de Nederlandse (niet-)betrokkenheid bij Antarctisch onderzoek en bij het Antarctisch Verdragssysteem geanalyseerd in de periode van 1957 tot en met 1990. Om deze analyse in een bredere context te kunnen plaatsen is het Nederlandse Antarcticabeleid vergeleken met het Antarcticabeleid van België en de Bondsrepubliek Duitsland (BRD) in dezelfde periode. Dit zijn net als Nederland landen met één of meer langere periodes van niet-betrokkenheid bij Antarctisch onderzoek, en één of meer periodes van betrokkenheid bij dat onderzoek tussen 1957 en 1990. Elk van de drie landen is overigens in zijn eigen tempo, op verschillende momenten, met een verschillende intensiteit gaan deelnemen aan het Antarctisch onderzoek en geïntegreerd binnen het Antarctisch Verdragssysteem.

België begon al in 1958, ten tijde van het IGY, met Antarctisch onderzoek. Het land behoorde daarom tot de twaalf oorspronkelijke ondertekenaars van het Antarctica Verdrag en was daarmee automatisch CP. In 1960 stopte België echter met Antarctisch onderzoek; na drie expedities werd de Belgische basis op Antarctica, de Koning Boudewijn Basis, weer verlaten. In de periode 1963-1970 was het land wel weer betrokken bij poolonderzoek, eerst samen met Nederland en daarna samen met Zuid-Afrika.

Duitsland begon pas in het midden van de jaren-1970 met Antarctisch onderzoek, maar vanaf dat moment bleef het land onafgebroken betrokken bij dit onderzoek en trad daarna snel toe tot het Antarctisch Verdragssysteem (ATS). In 1979 werd Duitsland NCP en in 1981 CP.

In dit onderzoek staan de volgende vragen centraal:

Wat was het Antarcticabeleid van Nederland in de periode van eind jaren-1950 tot en met 1990?

Wat waren de motieven, doelen, middelen en effecten van dat beleid? Wat was de rol van de regering, de wetenschappelijke gemeenschap, non-gouvernementele organisaties, en andere actoren in dit beleid?

Hoe kan het Antarcticabeleid en de rol van de diverse actoren worden verklaard? Hoe verhoudt het Nederlandse Antarcticabeleid zich tot het Antarcticabeleid van België en Duitsland in dezelfde periode?

Hoe kunnen de verschillen en overeenkomsten in dit beleid tussen de drie landen worden verklaard?

Hierbij is met name de relatie tussen politiek en wetenschap cruciaal. Dit heeft te maken met het Antarcticaverdrag waarin de uitvoering van wetenschappelijk onderzoek en het verkrijgen van politieke invloed in het beheer van Antarctica nauw met elkaar verbonden zijn. Elk van de drie landen had een specifieke relatie tussen politiek en wetenschap, wat gevolgen had voor het Antarcticabeleid van de drie landen.

Een belangrijke vraag die dit proefschrift poogt te beantwoorden, is de vraag waarom Nederland, België en Duitsland, athans de respectievelijke regeringen, al dan niet besloten te investeren in Antarctisch onderzoek. De transitieprocessennaar betrokkenheid bij Antarctisch onderzoek en het Antarctica Verdrag zijn de meest interessante aspecten van de geschiedenis van het Antarcticabeleid van de drie landen. Op een gegeven moment besloten de regeringen van de drie landen te streven naar politieke en wetenschappelijke betrokkenheid bij Antarctica. ‘Antarctica’ stond op een gegeven moment op de politieke agenda.

Teneinde dit proces te analyseren is gebruik gemaakt van elementen van de agendavormingstheorie van de politicoloog John W. Kingdon. Agendavorming theorieën houden zich bezig met de vraag hoe een issue juist wel of juist niet vanuit de publieke agenda, via de politieke agenda, op de beleidsagenda komt. Met name de uit de theorie van Kingdon ontleende begrippen ‘beleidsraam’ (policy window), ‘aanjaagmechanisme’ (boosting mechanism) en ‘beleidsentrepreneur’ (policy entrepreneur) worden in dit proefschrift gehanteerd. Deze begrippen zijn goed bruikbare handvaten in de analyse van het Nederlandse, Belgische en Duitse Antarcticabeleid.

Naast de agendavorming theorie is in dit proefschrift ook aandacht voor de ‘politieke cultuur’ in de drie onderzochte landen. De positie van de politiek en de positie van de wetenschappelijke wereld, alsmede hun onderlinge relatie, wordt voor een belangrijk deel bepaald door de politieke cultuur. De verschillen in het Antarcticabeleid van Nederland, België en Duitsland zijn voor een groot deel te verklaren door de onderlinge verschillen in politieke cultuur.

Een belangrijk verschil in de positie ten opzichte van Antarctica van enerzijds Nederland en Duitsland, en anderzijds België was dat Nederland en Duitsland niet deelnamen aan het Antarctisch Programma van het IGY van 1957-1958 en België wel. Dit had grote consequenties voor de politieke deelname aan het ATS en voor de relatie tussen politiek en wetenschap in de drie landen. De belangrijkste politieke consequentie was dat België onvoorwaardelijke consultatie status had bij het Antarctica Verdrag, terwijl Nederland en Duitsland in een later stadium eerst moesten voldoen aan het criterium van ‘substantieel’ wetenschappelijk onderzoek op Antarctica om mee te kunnen praten over het beheer en de toekomst van Antarctica tijdens de Antarctic Treaty Consultative Meetings (ATCMs).

Nederland nam niet deel aan het Antarctisch Programma van het IGY omdat de nationale IGY Commissie, een commissie bestaande uit wetenschappers, de voorkeur gaf aan geofysisch onderzoek elders in de wereld. De Nederlandse onderzoeksgemeenschap was vooral geïnteresseerd in onderzoek in de tropen, in de koloniën. Antarctisch onderzoek werd niet als wetenschappelijk interessant ervaren. Deze houding van de Nederlandse onderzoeksgemeenschap is tot midden jaren 1980 niet wezenlijk veranderd. De onderzoeksgemeenschap had een belangrijke stem in de beslissing of Nederland al dan niet deel zou nemen aan Antarctisch onderzoek. Sterker nog: als de wetenschap niet wilde, gebeurde er niets.

In dit licht is het bijzonder dat Nederlandse onderzoekers in de periode van 1963 tot 1967 toch in samenwerking met België Antarctische expedities hebben uitgevoerd. Een intensieve lobby vanuit de politiek, met name vanuit het Nederlandse Ministerie van Buitenlandse Zaken en de Belgische regering, hebben een eerste aanzet gegeven tot de expedities. Daar komt bij dat baron Gaston de Gerlache de Gomery, de leider van de Belgische IGY expeditie van 1958, de leiding van de expedities op zich wilde nemen. Ook was er sprake van een toevallige, tijdelijke positieve grondhouding ten opzichte van Antarctisch onderzoek in een kleine, maar invloedrijke kring binnen de Nederlandse onderzoeksgemeenschap. Cruciaal daarbij was dat er toevallig geld vrij kwam in het budget van de Nederlandse Organisatie voor Zuiver-wetenschappelijk Onderzoek (ZWO) – de subsidieverlenende instantie. Dit geld was aanvankelijk gereserveerd voor onderzoek in Nieuw-Guinea. Dit onderzoek ging niet door omdat Nederland afstand deed van Nederlands Nieuw-Guinea. De basis voor deelname aan Antarctisch onderzoek was echter zeer beperkt in de Nederlandse onderzoeksgemeenschap. Zo was er maar één onderzoeksinstituut betrokken: het Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut (KNMI). Toen bij ZWO het geld op was voor Antarctisch onderzoek, werd het onderzoek beëindigd. De politiek speelde lange tijd een passieve rol in het Antarcticabeleid. Zij legde zich er bij neer als de wetenschap niet geïnteresseerd was in deelname aan Antarctisch onderzoek.

Het Ministerie van Buitenlandse Zaken was een uitzondering. In de periode van 1960 tot en met 1990 was Buitenlandse Zaken, met wisselende intensiteit, een pleitbezorger van een grotere betrokkenheid van Nederland bij het Antarctica Verdrag en – vanwege de koppeling met Antarctisch onderzoek – eveneens pleitbezorger van een grotere deelname van Nederlandse onderzoekers bij Antarctisch onderzoek. De belangrijkste motivatie van Buitenlandse Zaken was dat zij in het algemeen meer invloed voor Nederland wilde hebben in internationale betrekkingen. Begin jaren 1960 – in de aanloop van de Belgisch-Nederlandse expedities – kwam daar een extra motivatie bij. Buitenlandse Zaken, dat destijds werd geleid door de fervente anticommunist Joseph Luns, was bevreesd dat de Sovjet-Unie de verlaten Belgische basis op Antarctica zou overnemen als deze niet door westerse landen zou worden gebruikt.

De betrokkenheid van andere Ministeries in Nederland was beperkt. De Belgisch-Nederlandse expedities werden bijvoorbeeld moreel gesteund, maar de politieke verantwoordelijkheid werd snel bij de Belgische Regering gelegd. De Nederlandse Regering was tot in de jaren 1980 niet bereid om subsidie te geven aan Antarctisch onderzoek. De Nederlandse toetreding tot het Antarctica Verdrag in 1967 als NCP was slechts een teken van waardering voor de politieke, conflict neutraliserende, waarde van het verdrag. Van belang was dat de non-consultatieve status niet verplichte om Antarctisch onderzoek te doen. Zowel de wetenschap als de politiek wilde zich immers niet committeren aan dit onderzoek.

Toch is het Nederlands Antarcticabeleid vanaf 1980 radicaal veranderd, hetgeen uiteindelijk resulteerde in het verwerven van de consultatieve status in 1990. Hiervoor zijn vier verklaringen. De eerste is dat ‘Antarctica’ meer dan ooit tevoren in de internationale belangstelling stond. Dit had te maken met vermeende omvangrijke levende en minerale rijkdommen, waaronder olie en gas, in de Antarctische regio. De tweede verklaring is dat de milieubeweging en Buitenlandse Zaken wilden dat Nederland een stem zou hebben in het beheer van Antarctica, en met name in het beheer van de levende en minerale rijkdommen. De CP's voerden vanaf eind jaren 1970 tot eind jaren 1980 intensieve onderhandelingen over het beheer van de levende en minerale rijkdommen van Antarctica, onderhandelingen waar Nederland als NCP niet aan deel mocht nemen. Daarbij was de milieubeweging ervan overtuigd dat Nederland een ‘groen geluid’ zou laten horen in het ATS. Buitenlandse Zaken wilde ook dat Nederland bij deze belangrijke discussies betrokken was. Daar komt bij dat het ATS zelf ter discussie stond binnen de Verenigde Naties (VN). De milieubeweging en Buitenlandse Zaken voerden een intensieve lobby richting wetenschap en politiek. De derde verklaring is dat de druk op de politiek en op de onderzoeksgemeenschap om te investeren in Antarctisch onderzoek groter werd vanaf 1982, doordat enerzijds de milieubeweging en Buitenlandse Zaken hun lobby intensiveerden, en anderzijds doordat meerdere actoren begonnen te lobbyen voor Nederlandse betrokkenheid bij Antarctisch onderzoek. Dit waren de Ministeries van Onderwijs en Wetenschappen, Economische Zaken, en Wim Thomassen, voormalig burgemeester van Rotterdam. Onderwijs en Wetenschappen was geïnteresseerd in Antarctisch onderzoek omdat dit paste in een bredere beleidsopdracht: het stimuleren van oceanografisch onderzoek. Economische Zaken was vanuit economische motieven geïnteresseerd in onderzoek naar minerale voorkomens en in een mogelijke Nederlandse consultatieve status. Economische Zaken wilde dat Nederland van de partij zou zijn als het zou komen tot exploitatie van Antarctische mineralen. Thomassen had met name persoonlijke motieven: ‘Antarctica’ was zijn hobby.

De vierde verklaring voor de kentering in het Nederlandse Antarcticabeleid in de jaren-1980 is dat de gereserveerde houding van de Nederlandse onderzoeksgemeenschap ten opzichte van Antarctisch onderzoek halverwege de jaren 1980 begon te veranderen. Antarctisch onderzoek werd voor het eerst in bredere kring als wetenschappelijk interessant ervaren. Dit kwam door thema’s als klimaatverandering, zeespiegelstijging en het gat in de ozonlaag die in die tijd volop in de belangstelling kwamen. Diverse wetenschappelijke instituten vanuit diverse disciplines wilden graag deelnemen aan Antarctisch onderzoek en wilden daar graag meer geld voor hebben. Er ontstond voor het eerst in de geschiedenis van het Nederlandse Antarcticabeleid een brede bottom-up beweging ten behoeve van een grotere Nederlandse betrokkenheid bij Antarctisch onderzoek. Vanaf dat moment raakte het proces van het verwerven van consultatieve status in een stroomversnelling.

Alle pogingen om Nederland te betrekken bij Antarctisch onderzoek vanaf eind jaren 1950 tot 1990 werden geïnitieerd door niet-wetenschappers die via de politiek – dus via een top-down beweging – deze betrokkenheid wilden bewerkstelligen. Het blijkt dat enkel een top-down beweging niet afdoende is voor een structurele betrokkenheid. Een structurele Nederlandse betrokkenheid bij Antarctisch onderzoek is pas tot stand gekomen nadat een bottom-up beweging vanuit de onderzoeksgemeenschap op gang kwam.

Overigens werd al eerder, in het begin van de jaren 1970, een bottom-up poging ondernomen om Antarctisch onderzoek in een Europees kader te organiseren. Een kleine groep wetenschappers uit België en Frankrijk, maar ook uit Nederland en andere West-Europese landen, probeerden in het kader van de Raad van Europa een Europese Antarctische expeditie te organiseren. De basis voor deze bottom-up beweging in de onderzoeksgemeenschappen van de betrokken landen was erg smal. Het is onduidelijk of de Nederlandse politiek deze poging al dan niet steunde. Nederlandse onderzoekers waren hierin in zeer beperkte mate bij betrokken. Er was dan ook geen sprake van een brede bottom-up beweging. De Europese Antarctische expeditie ging uiteindelijk niet door omdat de grote Europese landen niet bereid waren om financieel bij te dragen.

Duitsland nam net als Nederland niet deel aan het Antarctisch Programma van het IGY omdat de onderzoeksgemeenschap, met name de nationale IGY Commissie, de meerwaarde van Antarctisch onderzoek niet inzag. De betrokkenheid werd afgewezen omdat het plan daartoe werd geopperd door een man wiens machtspolitieke motieven conflicteerden met de geest van het IGY en met de Duitse politieke cultuur van kort na de Tweede Wereldoorlog. Daarnaast was het plan niet goed doordacht en er was een te beperkt budget beschikbaar. Ook de Duitse politiek nam lange tijd geen initiatieven om Antarctisch onderzoek te stimuleren en was lange tijd niet geïnteresseerd in het Antarctica Verdrag. Dit kwam doordat Duitsland tot 1973 geen lid was van de VN en toetreding tot het Antarctica Verdrag alleen voorbehouden was aan VN-lidstaten.

De Duitse naoorlogse betrokkenheid bij Antarctisch onderzoek begon pas halverwege de jaren 1970. De politiek gaf daar de aanzet toe. De Duitse Regering financierde vanwege economische motieven onderzoek naar krill en mineralen – waaronder olie en gas – in de Antarctische regio. De krillvangst leek perspectief te bieden voor de noodlijdende Duitse visserijsector. Onderzoek naar minerale voorkomens in de Antarctische regio kwam voort uit de enorme afhankelijkheid van de Duitse economie van grondstoffen. Pas nadat Duitsland was begonnen met dit onderzoek, in de tweede helft van de jaren -1970, begonnen Duitse politici zich te interesseren in het Antarctica Verdrag en zetten zij vaart achter de volledige toetreding van het land tot het ATS. In 1979 werd Duitsland NCP en in 1981 CP, na omvangrijke investeringen in Antarctisch onderzoek. De Duitsers richtten een onderzoeksinstituut op, bouwden een hypermodern ijsbrekend onderzoeksschip, en bouwden een onderzoeksstation in Antarctica. De belangrijkste reden waarom de Duitse Regering wilde toetreden tot het Antarctica Verdrag was dat Duitsland niet langs de zijlijn wilde staan als de levende en minerale hulpbronnen van Antarctica onder de CPs uitgedeeld zouden worden.

De Duitse onderzoeksgemeenschap stond welwillend tegenover deelname aan internationaal Antarctisch onderzoek maar was aanvankelijk geen voorstander van de Duitse Consultatieve Status. De daarvoor nodige investeringen, vooral de bouw van een onderzoeksstation, riepen weerstand op omdat men bang was dat dit ten koste zou gaan van het onderzoek zelf. De onderzoekers waren bang dat veel onderzoeksgeld in de logistiek zou gaan zitten. De kritiek verstomde overigens toen duidelijk werd dat de Duitse regering bereid was veel extra geld in Antarctisch onderzoek en in de logistiek te investeren.

Ook was er tot in het Federale Kabinet onenigheid over waar het onderzoeksinstituut gebouwd zou moeten worden. De onenigheid over de locatie het instituut werd ‘opgelost’ doordat de Bondskanselier persoonlijk een definitieve keuze heeft gemaakt. In Duitsland had de politiek duidelijk het heft in handen en heeft zij een stimulerende rol gespeeld met betrekking tot de politieke en wetenschappelijke integratie van het land in het ATS.

Vanaf eind jaren 1970 kwam de economische motivatie voor de Duitse betrokkenheid bij Antarctisch onderzoek meer op de achtergrond. De Antarctische levende en minerale rijkdommen bleken economisch niet interessant te zijn, terwijl de Duitse onderzoeksgemeenschap en de politiek meer en meer de wetenschappelijke waarde van Antarctisch onderzoek en het belang van de bescherming van Antarctica inzagen. De Duitse wetenschappelijke inspanningen oogstten waardering binnen het Antarctisch Verdragssysteem (ATS) en binnen de Scientific Committee on Antarctic Research (SCAR). Onder meer Duits onderzoek toonde het belang aan van een zorgvuldig beheer van Antarctica. Internationale wetenschappelijke samenwerking, waarbij buitenlandse poolonderzoekers gebruik konden maken van de Duitse logistieke middelen was een belangrijk onderdeel van het Duitse Antarcticabeleid. Het land kreeg hiervoor steun binnen het ATS en binnen SCAR.

België was de enige van de drie landen dat wel deelnam aan het Antarctisch Programma van het IGY, hoewel het er lang naar uit zag dat het land ook niet zou deelnemen. Een tweetal pogingen strandde, waarvan de laatste na een negatief advies van de nationale IGY Commissie. Net als de Nederlandse IGY Commissie, wees de Belgische IGY Commissie deelname af omdat zij zich vooral wilde richten op het wetenschappelijk onderzoek in de kolonie in de Tropen. Er kwam echter een omkeer vanaf het moment dat baron Gaston de Gerlache zich ging inzetten voor Belgische deelname aan het Antarctisch Programma. De Gerlache wist wel steun te krijgen van de nationale IGY Commissie, van politici en van de Belgische Koningen. [1] Vooral de steun van het staatshoofd Koning Boudewijn was erg belangrijk; dieheeft geleid tot politieke steun, hoewel de steun vanuit de Regering wat halfhartig was. De Belgische deelname aan Antarctisch onderzoek was duidelijk een topdown beweging.

Door de deelname aan het Antarctisch Programma van het IGY was België één van de twaalf oorspronkelijke ondertekenaars van dit verdrag met onvoorwaardelijke consultatieve status. In 1960 besloot de Regering te stoppen met Antarctisch onderzoek. Ondertussen was er een basis ontstaan voor Antarctisch onderzoek in de Belgische onderzoeksgemeenschap. Met name de kleine groep onderzoekers die betrokken waren bij dit onderzoek wilden graag doorgaan, maar had geen invloed op de Regering. Tegelijkertijd waren er spanningen ontstaan in wetenschappelijke kringen die zich tot dusver bezig hielden met Antarctisch onderzoek. Als gevolg daarvan zouden de formele wetenschappelijke organen in België – de Academies van Wetenschappen, het nieuwe Poolinstituut, dat maar een kort leven beschoren was, de wetenschappelijke instituten, en de Belgische SCAR Commissie – decennialang geen rol spelen in de stimulering van Antarctisch onderzoek.

België organiseerde desalniettemin in de periode van 1963 tot 1967 Antarctische expedities in samenwerking met Nederland op initiatief van de politiek en in de omstandigheid dat De Gerlache de expedities desgevraagd wilde organiseren. De Belgische Regering stuurde in het begin van de jaren 1960 uit veiligheidspolitieke en financiële motieven aan op gezamenlijke expedities naar de Belgische Antarctische basis met Nederland. Het is mogelijk dat zij het zich aan haar stand als Consultatieve Partij verplicht voelde om te participeren in Antarctisch onderzoek. Vanuit België waren de formele Belgische wetenschappelijke organen niet betrokken bij deze expedities, maar wel een groep wetenschappers die op persoonlijke titel met De Gerlache samenwerkte.

De samenwerking tussen België en Nederland, met name tussen enerzijds De Gerlache en zijn netwerk dat hij had gecreëerd in Belgische wetenschappelijke en politiek-ambtelijke kringen, en anderzijds een kleine groep van Nederlandse wetenschappers vanuit de KNAW en ZWO, die vrijwel allemaal verbonden waren aan het KNMI, werd na de derde Belgisch-Nederlandse expeditie beëindigd omdat de Nederlandse ZWO geconfronteerd werd met bezuinigingen. In België was er nog wat geld over voor Antarctisch onderzoek. Op initiatief van Belgische onderzoekers, die al sinds de Belgische Antarctische IGY Expeditie goede contacten hadden met Zuid-Afrikanen, ging het land nog enkele jaren door met Antarctisch onderzoek, hoewel op een bescheidener niveau, in samenwerking met Zuid-Afrika. De samenwerking met Zuid-Afrika was duidelijk een bottom-up initiatief van een deel van de Belgische onderzoekers die vanaf eind jaren-1950 op de Belgische Antarctische basis onderzoek hadden gedaan. In 1970 was het geld op. België zou tot midden jaren 1980 niet meer meedoen aan Antarctisch onderzoek. Wel deden in het begin van de jaren 1970 enkele Belgische onderzoekers en ook De Gerlache een poging om een Europese Antarctische Expeditie te organiseren. Dit bottom-up initiatief mislukte echter zoals eerder vermeld. Daarna leek de lobby voor Belgische deelname aan Antarctisch onderzoek vanuit de onderzoeksgemeenschap in te zakken.

Over het algemeen was de Belgische politiek niet geïnteresseerd in het stimuleren van Antarctisch onderzoek, tenzij er sprake was van druk van hogerhand. Het Kabinet besloot pas tot het financieel steunen van de Belgische Antarctische IGY Expeditie toen het staatshoofd daar om vroeg. De politieke desinteresse in Antarctisch onderzoek is opmerkelijk, aangezien het land een bijzondere positie heeft in het ATS als Consultatieve Partij zonder voorwaarden. Hierin schuilt direct ook de belangrijkste verklaring voor de politieke desinteresse: België hoefde na de Antarctische IGY Expeditie in feite niet meer deel te nemen aan Antarctisch onderzoek om politieke invloed te verkrijgen in het ATS.

Daarbij kan opgemerkt worden dat er geen aanwijzingen zijn dat België een actieve rol innam in het ATS. Het land leek tevreden gesteld met het feit dat het überhaupt aan de onderhandelingstafel van de ATCMs zat. België leek een passieve houding aan te nemen in deze onderhandelingen. Geconstateerd kan worden dat België het lange tijd liet afweten, zowel op wetenschappelijk gebied als op politiek gebied.

In 1985 begon België om diplomatieke redenen toch weer met Antarctisch onderzoek. Het land organiseerde de ATCM van dat jaar en wilde geen blunder begaan door gastheer te zijn zonder zelf actief te zijn bij Antarctisch onderzoek. Dit is de belangrijkste politieke gebeurtenis die ervoor heeft gezorgd dat Antarctisch onderzoek weer op de Belgische beleidsagenda kwam. Andere politieke ontwikkelingen waren het groeiend aantal nieuwe Consultatieve Partijen, waarvan verlangd werd dat zij zouden voldoen aan het criterium van substantieel wetenschappelijk onderzoek. Het was daarom eigenlijk niet goed te verdedigen dat de CP België zelf niet betrokken was bij dat onderzoek.

Verschillende wetenschappelijke instituten werden betrokken in de organisatie van een onderzoeksprogramma. Er bleek wel degelijk een basis te zijn voor Antarctisch onderzoek in de Belgische onderzoeksgemeenschap. Ook Gaston de Gerlache bleef zich voortdurend inzetten voor Belgische deelname aan Antarctisch onderzoek. De basis in de onderzoeksgemeenschap en de lobby van De Gerlache zijn vanaf de Belgische Antarctische IGY expeditie nooit weg geweest, maar zij werden niet gehoord door de politiek. De wetenschappers en De Gerlache werden slechts gehoord als het de politiek uitkwam.

De Belgische Regering stimuleerde het Antarctisch onderzoek met als doel de zichtbaarheid van het land in het ATS te vergroten. Het is onduidelijk of dit is gelukt. Wat wel duidelijk heeft geleid tot meer zichtbaarheid van België in het ATS was dat het land in 1990 een assertieve houding aannam in de ATS door de Convention on the Regulation of Antarctic Mineral Resources Activities (CRAMRA) van 1988, oftewel het mineralenverdrag af te wijzen en scherp te veroordelen. Dit was een breuk met de decennialange passieve houding van het land in de ATS, onder meer tijdens de onderhandelingen van het mineralenregime. Daarmee had het milieumotief een grotere invloed op het Belgische Antarcticabeleid dan op het Nederlandse Antarcticabeleid. Deze omslag in de Belgische houding in het ATS kan verklaard worden uit elementen van de agendavormingstheorie van Kingdon. Er was sprake van een beleidsraam dat was ontstaan als gevolg van een aantal politieke ontwikkelingen die als aanjaagmechanismen hebben gewerkt: een actieve en succesvolle milieulobby, het Australische en het voor België belangrijke Franse veto van CRAMRA en de relatief grote internationale belangstelling voor Antarctica. Daarnaast was er sprake van een lobby van een medewerker van het Belgische Ministerie van Buitenlandse Zaken om afstand te nemen van CRAMRA.

Kijkend naar de relatie tussen politiek en wetenschap in het Antarcticabeleid van Nederland, Duitsland en België zijn er opvallende verschillen en overeenkomsten. Het belangrijkste verschil tussen de drie landen is dat België vanaf 1959 onvoorwaardelijke consultatieve status had en dat Duitsland en Nederland vanaf respectievelijk 1981 en 1990 voorwaardelijke consultatieve status hadden. Dit had grote gevolgen voor de relatie tussen politiek en wetenschap in de drie landen. De voorwaardelijke consultatieve status heeft uiteindelijk een stimulerend effect gehad op de wetenschappelijke betrokkenheid van Nederland en Duitsland. Er ontstond in deze landen een politieke drive om te investeren in Antarctisch onderzoek. In Nederland en Duitsland stimuleerden politiek en wetenschap elkaar in het Antarcticabeleid, met name in de periode dat deze landen streefden naar de consultatieve status bij het Antarctica Verdrag. Politiek en wetenschap hadden elkaar nodig. De politiek – politieke motieven – hebben in beide landen een eerste aanzet gegeven tot het beginnen met Antarctisch onderzoek.

België had eigenlijk al door deelname aan het Antarctisch Programma van het IGY in 1958 haar positie in de internationale Antarctische politiek veilig gesteld. De politieke drive om te investeren in Antarctisch onderzoek was daardoor veel minder groot. De onderzoeksgemeenschap, met name een kleine groep van Antarctische poolonderzoekers, wilde graag betrokken blijven bij Antarctisch onderzoek, maar de politiek kon zich als het uitkwam zonder politieke gevolgen afzijdig houden. Daar komt bij dat in België de formele groep beleidsmakers binnen de onderzoeksgemeenschap, die in Nederland en – hoewel in mindere mate – ook in Duitsland als liaison optraden tussen de (potentiële) poolonderzoekers en de politiek, vanaf 1960 tot midden jaren-1980 geen rol in het Antarcticabeleid van België speelde. Wat overbleef was een kloof tussen poolonderzoekers en politiek. De Belgische besluitvorming over deelname aan Antarctisch onderzoek was uitsluitend in handen van de politiek. De niet-wetenschapper De Gerlache heeft in de periode van eind jaren 1950 tot eind jaren 1960 een belangrijke rol gespeeld in de totstandkoming en uitvoering van de Belgische betrokkenheid bij Antarctisch onderzoek maar de Belgische Regering had altijd het laatste woord. De Gerlache heeft ten tijde van de Belgisch-Nederlandse expedities de kloof overbrugd door het instellen van een eigenhandig bijeen gebrachte groep wetenschappelijke beleidsmakers en onderzoekers.

In Nederland heeft de formele structuur van beleidsmakers binnen de onderzoeksgemeenschap (KNAW, ZWO/NWO) juist wel een belangrijke rol gespeeld in de besluitvorming. Hierdoor speelden wetenschappelijke argumenten in vergelijking met België een relatief belangrijke rol in de Nederlandse besluitvorming over deelname aan Antarctisch onderzoek.

In Duitsland speelden wetenschappelijke argumenten op een gegeven moment ook een relatief belangrijke rol. Toch kwam het initiatief voor deelname aan Antarctisch onderzoek in Duitsland van de overheid. De Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG) speelde in tegenstelling tot de Nederlandse ZWO/NWO geen belangrijke rol in de besluitvorming of het land al dan niet moest deelnemen aan Antarctisch onderzoek.

Een overeenkomst tussen België en Duitsland is dat de Regering in beide landen dominant was in de besluitvorming over deelname aan Antarctisch onderzoek. Er is echter ook een belangrijk verschil. In België was de Regering meestal geen voorstander van betrokkenheid bij het onderzoek. De Duitse Regering was dat met name in de tweede helft van de jaren-1970 wel. Zij heeft, ondanks bezwaren binnen de onderzoeksgemeenschap, besloten tot omvangrijke investeringen ten behoeve van Antarctisch onderzoek. In de Nederlandse situatie is het niet mogelijk om te spreken over dominantie van hetzij de politiek, hetzij de wetenschap over deelname aan Antarctisch onderzoek.

Een overeenkomst tussen de drie landen is dat niet-wetenschappers en/of de politiek en politieke argumenten in alle gevallen de aanzet hebben gegeven tot een start of herstart van Antarctisch onderzoek. Een speciale rol was weggelegd voor beleidsentrepreneurs, een term die is ontleend van de agendavormingstheorie van Kingdon. Elk van de drie landen had een succesvolle beleidsentrepreneur met betrekking tot het Antarcticabeleid: Wim Thomassen in Nederland; Gaston de Gerlache in België; en Horst Grunenberg in Duitsland. Thomassen, De Gerlache en Grunenberg hadden een aantal opmerkelijke overeenkomsten en verschillen.

Alle drie waren zij vasthoudend in hun poging(en). Alle drie hadden toegang tot de hoogste politieke kringen in hun land. De Gerlache was geen politicus maar had toegang tot de hoogste politieke kringen omdat hij de zoon was van de beroemde negentiende-eeuwse Belgische ontdekkingsreiziger Adrien de Gerlache en omdat zijn familie een zekere reputatie had. Hij behoorde tot de adellijke kringen en had toegang tot de Koninklijke familie. Het Belgische staatshoofd steunde hem. De Gerlache kreeg zo politieke steun door zijn invloedrijke contacten. Voor De Gerlache was het een persoonlijke roeping om zijn land bij Antarctisch onderzoek te betrekken. Zaken als prestige van zijn land en de traditie van zijn land in Antarctisch onderzoek waren belangrijk voor hem en deze argumenten vonden gehoor in de Belgische politieke en wetenschappelijke gemeenschappen.

Thomassen en Grunenberg waren beiden ervaren politici. Zij kenden het politieke spel en hadden op basis van hun politieke achtergrond toegang tot de Regering. Grunenberg spande zich met name in voor de betrokkenheid van zijn land bij Antarctisch onderzoek en het Antarctica Verdrag om economisch-politieke redenen. De sociaaldemocraat Grunenberg wilde met name het lokale werkloosheidsprobleem in de visserijsector in zijn kiesdistrict oplossen. Hij zag kansen voor de visserijsector in Antarctica. Grunenberg had een duidelijk persoonlijk belang: hij wilde zijn kiezers aan zich binden. Grunenberg was de enige van de drie die niet in eerste instantie gedreven leek te zijn door een persoonlijke affiniteit met Antarctica en/of Antarctisch onderzoek.

Thomassen – die toevallig net als Grunenberg sociaaldemocraat was – had geen politieke redenen om te pleiten voor de betrokkenheid van Nederland bij Antarctisch onderzoek; hij werd gedreven door persoonlijke affiniteit. Thomassen had er geen belang bij te pleiten voor deze betrokkenheid. Hij had, net zoals De Gerlache, een passie voor Antarctica. Dat neemt niet weg dat de politieke reputatie en ervaring van Thomassen van belang waren in zijn lobby.

Opvallend is dat De Gerlache en in iets mindere mate Grunenberg persoonlijk verantwoordelijk waren voor de wetenschappelijke en politieke betrokkenheid van hun land bij Antarctica. Thomassen was daarentegen aanvankelijk minder succesvol. Zijn pogingen in 1967 en in 1976 leidden destijds niet tot een Nederlandse betrokkenheid bij Antarctisch onderzoek. Pas vanaf het begin van de jaren-1980, toen hij steun kreeg van andere actoren – Buitenlandse Zaken, de milieubeweging en Onderwijs & Wetenschappen – werd hij succesvol. Een verschil tussen enerzijds De Gerlache en anderzijds Thomassen en Grunenberg is dat de eerst genoemde, nadat hij leiding had gegeven aan de Belgische Antarctische IGY Expeditie van 1958, zich kon beroepen op een uitgebreide Antarctische ervaring.

Naast de policy entrepreneurs, heeft in Nederland en België ook de milieubeweging een rol gespeeld in het Antarcticabeleid. In Nederland werd op initiatief van de milieubeweging de Werkgroep Antarctica opgericht, een informeel overlegorgaan en lobbyorgaan van milieuorganisaties, wetenschappers en ambtenaren om de aandacht voor Antarctica, met name voor de bescherming van Antarctica, onder wetenschap en politiek te vergroten. De milieubeweging streefde naar Consultatieve Status van Nederland. De milieubeweging in België had aan het eind van de jaren 1980 grote invloed op het Antarcticabeleid. Door een succesvolle lobby die onder meer Kamerleden beïnvloedde, nam België afstand van het mineralenverdrag. De milieubeweging heeft in Duitsland in de aanloop naar Duitse consultatieve status geen rol gespeeld. Dit heeft te maken met het feit dat er in de tweede helft van de jaren 1970 nog nauwelijks aandacht was voor de bescherming van Antarctica bij de milieubeweging in Duitsland.

Een opvallende overeenkomst tussen de drie landen is dat men niet is begonnen met Antarctisch onderzoek vanwege wetenschappelijke argumenten. Andere argumenten hebben daar een eerste aanzet toe gegeven. Wel kan gezegd worden dat de timing van de start van het Duitse Antarctisch onderzoek in de tweede helft van de jaren 1970 en van de herstart van het Nederlandse en Belgische onderzoek in het midden van de jaren 1980 vanuit wetenschappelijk oogpunt erg goed was. In de jaren 1970 was er internationaal grote belangstelling voor onderzoek naar levende en minerale rijkdommen – ook in wetenschappelijke kring. Vooral in het midden van de jaren 1980 werd Antarctica meer dan ooit tevoren als wetenschappelijk interessant ervaren. Ook werd in toenemende mate, niet in het minst door de politiek, de beleidsrelevantie ingezien van resultaten van Antarctisch onderzoek. Vanaf 1990 zijn alle drie de landen consultatief lid van het Antarctica Verdrag en stond voor hen de deur open om mee te praten over het beheer en de toekomst van Antarctica, al dan niet gebruik makend van de input van hun wetenschap.

De verschillen in het Antarcticabeleid tussen de landen zijn voor een groot deel te verklaren door verschillen in politieke cultuur. In de Belgische politieke cultuur kan relatief veel geregeld worden via de juiste contacten in hoge kringen. Contacten in hoge kringen zijn belangrijk omdat men in België gewoon is om beslissingen top-down te nemen. In België zijn besluitvormingsprocessen meestal informeel en ongestructureerd, maar minder bureaucratisch. In een dergelijke cultuur kon een persoon als De Gerlache goed opereren. België nam pas deel aan Antarctisch onderzoek als de politiek daartoe besloten had. Er moesten kortom politieke drijfveren zijn voor deelname.

In de Nederlandse politieke cultuur is draagvlak erg belangrijk - draagvlak bij diverse partijen, niet alleen bij de politiek. Er heerst in het licht daarvan een sterke overlegcultuur. Dit heeft met betrekking tot deelname aan Antarctisch onderzoek en de toetreding tot het Antarctica Verdrag vertragend gewerkt. Er moest draagvlak zijn voor deelname aan Antarctisch onderzoek bij diverse actoren binnen zowel de onderzoeksgemeenschap als de politiek.

Het Duitse Antarcticabeleid kan eveneens deels verklaard worden door de politieke cultuur. De Duitse politiek cultuur was in de jaren 1950 – in de tijd dat het land niet betrokken was bij Antarctisch onderzoek – anders dan in de jaren 1970, in de tijd dat het land begon met dit onderzoek. In de jaren 1950 werd in het kader van het IGY een poging ondernomen om het land te betrekken bij Antarctisch onderzoek door de avonturier Herrligkoffer, in feite de verkeerde man met de verkeerde motieven. Hij wilde een Duitse territoriale dan wel economische claim veiligstellen. Dat was in Duitsland, dat zich destijds internationaal erg bescheiden opstelde en streefde naar rehabilitatie, niet acceptabel. Daarvan was de Duitse onderzoeksgemeenschap doordrongen. Het plan van Herrligkoffer werd dan ook al afgewezen voor dat het de politieke agenda kon bereiken en dus nam Duitsland niet deel aan het Antarctisch Programma van het IGY.

In de tweede helft van de jaren 1970 was Duitsland net lid van de Verenigde Naties geworden en kon het land meer zijn gezicht laten zien. Duitsland had als economische grootmacht een internationale statuur opgebouwd en er werd van het land verwacht dat het een voortrekkersrol zou spelen in het oplossen van de mondiale economische crisis die was ontstaan na de Oliecrisis van 1973. In het algemeen kan gezegd worden dat de Duitse politieke cultuur, net als de Belgische, in vergelijking met die van Nederland hiërarchisch is. De besluitvorming is net als in België top-down, in handen van de politiek. Er heerst geen sterke overlegcultuur. Zo heeft de federale Regering in feite het omvangrijke maatregelenpakket om de consultatieve status te verwerven, ondanks aanvankelijke weerstand in de onderzoeksgemeenschap, er in 1979 in feite doorgedrukt. De Duitse politiek meende grote economische belangen te behartigen (bestrijden werkloosheid, mindere afhankelijkheid van grondstoffen) door het stimuleren van Antarctisch onderzoek en door toe te treden tot het Antarctica Verdrag.

Er waren ook grote verschillen tussen de drie landen in de manier waarop het overheidsgeld voor Antarctisch onderzoek werd verdeeld vanaf het moment dat zij structureel betrokken waren bij dit onderzoek. Deze verschillen hangen niet alleen samen met de geringe omvang van de budgetten voor Antarctisch onderzoek in Nederland en België, en de grote omvang van het budget voor dit onderzoek in Duitsland, maar ook met de politieke cultuur. De verdeling van de bescheiden budgetten in Nederland en België verliep via een open call. Zowel Nederland als België had een verbrokkelde Antarctische onderzoeksgemeenschap, wat een duidelijke nationale profilering in Antarctisch onderzoek in de weg stond. Voor Nederland geldt tevens dat de Antarctische onderzoeksgemeenschap werd gekenmerkt door interne competitie.

In Duitsland kwam er een veel groter budget ter beschikking voor Antarctisch onderzoek en was de verdeling van dit budget veel meer gecentraliseerd. Het grootste deel van het omvangrijke budget voor Antarctisch onderzoek ging naar het Poolinstituut, naar het Alfred Wegener Institut für Polar- und Meeresforschung (AWI). Dit is een groot verschil met Nederland en België. Hierdoor heeft Duitsland als enige van de drie landen een duidelijk profiel gekregen in dit onderzoek, hetgeen de positie van Duitsland in het ATS behoorlijk heeft versterkt. Het Poolinstituut, het ijsbrekend onderzoeksschip en het onderzoeksstation hebben van Duitsland een toonaangevende partij gemaakt, terwijl België en Nederland relatief kleine spelers zijn gebleven.