Oratie Paulien de Winter: ‘Goed toezicht begint met oog voor de toezichthouders die het uitvoeren’

Paulien de Winter (36) is universitair hoofddocent Rechtstheorie in Utrecht en sinds 1 augustus 2025 bijzonder hoogleraar Toezicht in Groningen. Op 20 november houdt ze haar oratie, getiteld ‘Toezicht tussen wet en werkelijkheid’. "Ik ben benieuwd hoe regels op papier in de praktijk uitwerken."

_{Tekst: Esther van der Meer/Foto: Gerhard Taatgen}

Utrecht of Groningen?
“Dat is een onmogelijke keuze. Utrecht is nu mijn basis, daar heb ik als hoofddocent Rechtstheorie mijn hoofdaanstelling. Maar mijn hart ligt ook hier. Ik heb in Groningen gestudeerd en tien jaar bij de rechtenfaculteit gewerkt. Mijn aanstelling als bijzonder hoogleraar Toezicht in Groningen voelt als een cadeautje.”

Je leerstoel draait om de toezichtspraktijk, wat is dat precies?
“Toezicht draait feitelijk om weten, wegen en wagen: de toezichthouder kijkt in de praktijk of regels worden nageleefd, onderzoekt of en wat er moet gebeuren en onderneemt vervolgens actie.

Mijn leerstoel is ingesteld door Vide, de beroepsvereniging voor professionals in het veld van toezicht, inspectie, handhaving en evaluatie . Ik ben de vierde hoogleraar op die plek. Mijn voorgangers deden onder meer onderzoek naar de raden van toezicht en naar wat er gebeurt in de bestuurskamer. Ik kijk juist naar de uitvoerende laag.

Ik ben een rechtssocioloog: ik ben benieuwd naar hoe regels op papier in de praktijk uitwerken. Mijn focus ligt op de uitvoerende professional die de regels in de praktijk moet toepassen en controleren. Daar zit vaak een kloof tussen en die ruimte vind ik interessant, want daar in de uitvoering krijgt beleid voor burgers een gezicht.”

Is de toezichtspraktijk een groot werkveld?
“Er zijn alleen al elf rijksinspecties zoals de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit en het Staatstoezicht op de Mijnen, dan heb je nog marktautoriteiten, zoals de Autoriteit Financiële Markten en de Autoriteit Persoonsgegevens, en daarnaast zijn er nog vele andere toezichthouders, onder andere op regionaal niveau de provincies, gemeenten, waterschappen.

Je hebt ze in allerlei smaken: van de inspecteur die op laarzen de bouwplaats opkomt tot de strategisch inspecteur die meer achter haar computer werkt. Elke inspectie of marktautoriteit heeft een eigen werkwijze voor toezicht. Het is een complex werkveld maar die uitvoerende medewerkers lopen tegen dezelfde dilemma’s aan. Ze kunnen veel van elkaar leren en organisaties kunnen ook heel veel van hun medewerkers leren.”

Wat is de kern van je oratie?
“Goed toezicht begint met oog voor de toezichthouders die het uitvoeren. Hun kennis, ervaring en competenties maar ook hun twijfels en dilemma’s beïnvloeden hoe zij regels interpreteren en hun professionele ruimte benutten. Wie toezicht alleen zoekt in betere wetgeving of verfijndere risicoanalyses, ziet daarom maar een deel van het verhaal.

In mijn oratie pleit ik ervoor om de blik te richten op deze toezichthouders. Dit kan heel mooi door empirisch juridisch onderzoek uit te voeren: door de praktijk te onderzoeken en professionals bij het maken van wetten te betrekken, kunnen we de kloof tussen regels en werkelijkheid verkleinen. Daarvoor moet je de meerwaarde zien van de professionals die het werk doen en moet je ze van tevoren betrekken bij het maken van wetten.”

Er lijkt hier nog heel wat werk te doen. De NRC meldde onlangs dat de helft van de nieuwe wetten die het justitiedepartement uitvaardigt niet of maar half getoetst wordt op uitvoerbaarheid.
“Dat artikel heb ik toevallig als casus gebruikt bij een van mijn colleges in Utrecht. De toezichthouder ziet vaak waar het in de praktijk knelt, waar het niet lukt om regels uit te voeren. Er wordt dan ook steeds meer gezegd: de toezichthouder moet meer een reflecterende rol hebben. Die is niet alleen de controleur van de regels, maar ook de beoordelaar van of wetten in de praktijk werken.

Maar ik wil in mijn oratie ook waarschuwen de toezichthouder te zien als duizenddingendoekje: tegenwoordig wordt van toezichthouders niet alleen gevraagd dat ze de regels controleren, ze hebben ook een signaalfunctie, ze moeten een moreel kompas hebben en de menselijke maat in de gaten houden. Dat is belangrijk, maar je kunt niet alles afschuiven op de toezichthouder onder het motto: wij bedenken de wet en jullie moeten het maar fiksen. Je moet mensen ook daarvoor opleiden en betalen.”

Hoe kun je de kloof tussen wet en werkelijkheid overbruggen?

“Je hebt draagvlak nodig van de professionals, als je dat niet meeneemt, wordt de kloof tussen wet en werkelijkheid groter. Dan zie je dat medewerkers tussen de regels door gaan werken, terwijl juist de regels aangepast zouden moeten worden.“

Welke vraag wil je heel graag binnen je leerstoel onderzoeken?

“Ik wil in mijn onderzoek focussen op toezichthouders. Vaak wordt de individuele inspecteur als startpunt genomen. Ik wil juist kijken hoe die zich verhoudt tot andere collega’s en de organisatiecultuur. Bespreken ze hun afwegingen met elkaar? Hoe wordt dat meegenomen in de organisatie. Ik wil graag netwerkanalyses maken: kijken naar een team van toezichthouders: welke handhavingsstijl hebben ze, verschilt die onderling of komt die overeen, hoe werken ze samen, hoe delen ze informatie, tegen welke dilemma’s lopen ze aan, wat doet de organisatie daarmee?”

Wat wilde je als kind later worden?

“Hoogleraar was in elk geval geen beroep waar ik aan dacht. Ik ben de eerste in mijn familie die is gaan studeren en wetenschapper is geworden.

Ik ben nieuwsgierig naar groepsprocessen en vind sociale netwerkanalyses interessant. Ook vind ik het waardevol om een kijkje te krijgen in werelden die van buitenaf gesloten lijken en hun eigen interne dynamieken en regels hebben. Dat geldt bijvoorbeeld voor de vrouwengevangenis waar ik ooit stage liep, maar ook voor de uitvoeringspraktijk in het sociaal domein, de verschillende toezichtsdomeinen en natuurlijk de universitaire wereld!

Veel studenten die aan een rechtenstudie beginnen, hebben misschien nog niet voor ogen dat ze bij een toezichthouder kunnen gaan werken. In Groningen geef ik het vak Toezicht en rechtshandhaving in de master. In gesprekken en opdrachten merk ik hoe studenten steeds meer belangstelling krijgen voor de vraagstukken en mogelijkheden van toezicht.”