English translation below
In de zomer zette het kabinet in op een regionale aanpak van het coronavirus. De bestrijding van de tweede golf zou maatwerk zijn. Hiermee hoopte minister Hugo de Jonge te voorkomen dat er opnieuw verregaande landelijke maatregelen genomen moesten worden. Inmiddels zitten we volop in de tweede golf en valt er weinig te merken van de regionale aanpak in de strijd tegen het virus. Toch werd vanavond tijdens de persconferentie duidelijk dat een regionale aanpak nog steeds het doel is. Wat is er in de zomer misgegaan met de regionale aanpak en wat is er nodig om het dit keer succesvol te maken? Een interview met Caspar van den Berg en Jochen Mierau. 

Naar aanleiding van de persconferentie van vanavond heeft het NRC ook een interview geplaatst met Caspar van den Berg en Jochen Mierau. Lees hieronder verder voor een uitgebreidere blik van van den Berg en Mierau over de regionale aanpak.

Terwijl de besmettingen oplopen, lopen de regionale verschillen in de besmettingsgraad ook op. Zo zie je bijvoorbeeld dat Noord-Nederland, met name Groningen, uit de pas loopt met de rest van Nederland. Door middel van goed regionaal beleid kunnen we ervoor zorgen dat we beter en sneller de juiste maatregelen kunnen treffen. “De lockdown die we in het voorjaar hadden heeft voor grote economische schade gezorgd,” vertelt Mierau. “En als je kijkt naar de afgeschaalde zorg en de psychische druk heeft de lockdown ook voor grote gezondheidsschade gezorgd. De kracht van het regionale maatwerk is dat je proportioneel beleid kan voeren. Dat is van economisch-sociaal belang maar ook zeker van psychologisch belang, dat mensen het gevoel moeten hebben dat de maatregelen waar ze zich aan moeten houden voortkomen uit de situatie waar ze in zitten.”

Regionaal beleid komt niet van de grond

“Vanaf half mei gaf het kabinet steeds meer ruimte voor regionaal maatwerk, vanuit de gedachte ‘we hebben het virus nu onder controle, er zullen incidenteel, lokale brandhaarden komen maar dat kunnen de veiligheidsregio’s zelf met eigen maatregelen aan,” legt van den Berg uit. “Het Rijk deed een stap terug, wilde de veiligheidsregio’s in de driver’s seat zetten voor hun eigen gebied. In augustus liepen de besmettingen weer op, met name in de regio’s Amsterdam en Rotterdam. Toen zagen we dat de burgemeesters, de voorzitters van de veiligheidsregio’s, geen gebruik maakten van de mogelijkheid om regionaal maatwerk te leveren maar dat ze in het Veiligheidsberaad en in talkshows het kabinet opriepen om weer landelijke maatregelen te nemen.” 

De vraag nu is dus eigenlijk; is het zo dat het regionale maatwerk van de zomer niet van de grond is gekomen omdat we sneller dan gedacht ingehaald werden door een tweede golf? Of zat er een bestuurlijke weeffout in het idee van regionaal maatwerk? “Daar doe ik nu samen met collega’s van de Universiteit Leiden onderzoek naar,” vertelt van den Berg. “We zitten nu in een fase waarbij we alle vijfentwintig voorzitters van de veiligheidsregio’s interviewen. Dit zorgt voor een schat aan informatie over wat er bestuurlijk speelt bij de leden van het Veiligheidsberaad.” 

Burgemeesters willen niet de boosdoener zijn

“Één van de interessante dingen die naar voren kwamen is dat het kabinet in de zomer dacht dat ze op rijksniveau min of meer klaar waren met corona en dat de veiligheidsregio’s de aanpak over zouden nemen. Maar je kan autonomie géven, maar als die niet genómen wordt, ben je er nog steeds niet,” legt van den Berg uit. Maar wáárom pakten de burgemeesters dan niet hun autonomie? “Tijdens de interviewronde bleek dat burgemeesters het ondoenlijk vinden om hun eigen inwoners strengere maatregelen op te leggen dan de geldende maatregelen van aangrenzende veiligheidsregio’s. Burgemeesters zouden daardoor erg in de wind komen te staan, want iedereen wil weten waarom A bij hun niet mag, en bij de buren wel. Er was toen ook nog geen ‘routekaart’ zoals die in september opgesteld werd, dus burgemeesters hadden niet veel houvast om eigen beleid aan inwoners, ondernemers en de pers uit te leggen. Dus eigenlijk is er vanuit die regio’s heel weinig incentive om gebruik te maken van de mogelijkheid van regionaal maatwerk.”

Waterbed-effect

Daarnaast kreeg Van den Berg ook te horen dat er sprake was van een waterbed-effect; wanneer er druk wordt uitgeoefend op één plek leidt dat tot daling op die plek maar tot stijging elders: “Toen Brabant in maart in een soort vrijwillige lockdown ging, stroomden Nijmeegse kroegen vol met Brabanders.” 

Mierau denkt wel dat dat waterbed-effect erg afhangt van wat de relatieve verschillen zijn. “Ik zie bijvoorbeeld nog niet een file van Amsterdammers op de bakfiets hun kinderen in Groningen naar school brengen als de scholen in Amsterdam dichtgaan maar in Groningen openblijven. Maar ik ben het er wel mee eens dat het niet werkt als je in de ene regio feestzalen et cetera openhoudt waar je feesten kan houden, terwijl het in de andere regio dicht moet. Voor goed regionaal beleid moet je reizen tussen regio’s ontmoedigen of zelfs verbieden.”

Burgemeesters in de wind laten staan

De vraag is eigenlijk: ‘Kun je wel van burgemeesters verwachten dat als in hun regio de besmettingsgraad hoger is dan in andere regio’s, zij in de wind gaan staan door strenge maatregelen toe te passen?’ Van den Berg: “Dat kan eigenlijk alleen als het afwijkende beleid heel goed uit te leggen en te handhaven is. En aan beide ontbrak het deze zomer, omdat er geen duidelijk kader was dat aangaf ‘bij déze besmettingsgraad treedt voor onze regio déze maatregel in werking’, en omdat handhaving onbegonnen werk was.” 

Hoe kan regionaal beleid wél succesvol worden?

“Ten eerste hebben veel voorzitters van veiligheidsregio’s behoefte aan het reproductiegetal van hun regio,” vertelt van den Berg, “want als je dat op de schaal van de veiligheidsregio zou weten en kunnen communiceren, dan heb je als bestuurder een heldere boodschap en kun je op meer acceptatie voor regionaal maatwerk rekenen.”

“Er lijkt consensus te zijn onder de veiligheidsburgemeesters dat Nederland een te klein land is, en dat de veiligheidsregio’s te klein zijn, om verschillen in maatregelen te hebben. De onduidelijkheid zou toeslaan, je krijgt een waterbedeffect, en bovendien verplaatsen mensen zich te veel, ze wonen in de ene regio en werken in de andere. En dat terwijl het kabinet met de ‘routekaart’ in de hand wél voor maatwerk zou willen gaan. Daar botsen dus twee perspectieven: op theoretisch beleidsmatig niveau heeft regionaal maatwerk de voorkeur (om te voorkomen dat regio’s met weinig besmettingen moeten lijden onder maatregelen die alleen noodzakelijk in regio’s met veel besmettingen, of omdat je te laat bent met maatregelen die allang genomen hadden moeten worden in een code-rood gebied), maar op praktisch bestuurlijk niveau zijn regionale verschillen op de schaal van de veiligheidsregio eigenlijk niet te doen. Stel nou dat het realistischer is om een reproductiegetal op landsdeelniveau te maken dan zou het misschien wel een goede balans geven tussen het punt van de te kleine regio’s voor afwijkend beleid en toch iets regionaals in te brengen zodat de goeden niet onder de kwaden hoeven te lijden."

Politieregio's

Mierau denkt dat de oplossing wel eens in de politieregio’s zou kunnen liggen: “Ik denk ook dat veiligheidsregio’s uiteindelijk net iets te klein zijn. Dus ik zou het anders inrichten. Als je kijkt naar hoe Nederland gestructureerd is, dan hebben we vijfentwintig veiligheidsregio’s, tien politieregio’s en één land. En de politieregio’s omvatten altijd precies een aantal veiligheidsregio’s. In Noord-Nederland bestaat de politieregio bijvoorbeeld uit drie veiligheidsregio’s, dus dan krijg je een landsdeel. Ik denk dat je op dat niveau de afspraken moet maken, dan heb je ook wat meer bestuurlijke slagkracht en wordt je er ook niet meteen bij de volgende verkiezingen op afgerekend. En ook al kan je technisch gezien een reproductiegetal uitrekenen op een veiligheidsregio, op zo’n gebied als een landsdeel krijg je betere getallen.”

Centraal regionaal maatwerk? 

Wat Van den Berg opvalt in Nederland in vergelijking met andere landen, is dat als wij het in Nederland hebben over regionaal maatwerk, we altijd de regio’s zelf beslissingen laten nemen: “En dit levert niet altijd op wat je zou willen omdat je dan geen landsbrede afwegingen meer kunt maken,” legt van den Berg uit. “Wat wij in Nederland bijna nooit doen maar wat wel een mogelijkheid is, is dat je aan de hand van een transparant kader centraal vaststelt wat per regio het beste is. Die vorm van sturing wordt in Nederland al gauw opgevat als een soort noodtoestand, maar dat is in mijn ogen wat overdreven. Als dit in nauw overleg met de regionale bestuurders gebeurt, dan is dit een manier om die regionale bestuurders uit de wind te houden doordat je de verantwoordelijkheid wel op rijksniveau neemt. Je moet ervoor uitkijken dat je, onder het mom van regionaal maatwerk, regionale en lokale bestuurders onnodig in de wind zet, of, nog erger, dat de positieve bijklank van decentralisatie gebruikt wordt om regionale en lokale structuren onevenredig te belasten.”

Post-corona

Volgens Mierau is er de afgelopen jaren, ver voor corona, veel gedecentraliseerd en zijn er veel meer verantwoordelijkheden neergelegd bij de gemeente: “Maar ik denk dat de vraag die een beetje boven de markt hangt is of er ook voldoende geïnvesteerd is in regionale capacity, zowel de deskundigheid als de handvaten die nodig zijn om regionaal beleid te kunnen voeren en nu gebeurt het heel snel en zie je dat je tegen al deze vraagstukken aanloopt. Dus ik denk dat we onszelf ook de vraag moeten stellen, ook buiten de coronacrisis, hoe je op het moment dat je dingen decentraliseert je de bestuurders en de beleidsmakers in de regio’s de handvaten geeft om beleid uit te kunnen voeren. Want nu zie je een beetje dat het tussen wal en schip blijft hangen. En als we het wat breder trekken dan zien we dat in de jeugdzorg en in het sociaal domein dezelfde problematiek ontstaan. Dit is weer zo’n punt waar corona als een vergrootglas heeft gewerkt voor problematiek die daarvoor ook al speelde.” 

Volgens Van den Berg is de kans aanwezig dat de corona-situatie geleidelijk aan flinke veranderingen in het binnenlands bestuur teweeg zal brengen, die een jaar een geleden moeilijk voorstelbaar waren: “De veiligheidsregio’s werden tot begin dit jaar gezien als een hulpstructuur voor acute lokale gebeurtenissen, nu zijn ze bijna een hoofdstructuur voor de middellange termijn. Niet eerder werd Nederland geconfronteerd met een situatie die zo ingrijpend is, maar noch acuut, noch permanent van karakter is. Voor zo’n soort opgave was het systeem niet ontworpen, dus het is learning by doing. Maar nu de commandostructuur op de schaal van de veiligheidsregio vrij goed blijkt te werken, zal de drang ontstaan om serieuzer na te denken of de schaal van de veiligheidsregio’s niet voor meer taken gebruikt kan worden. Die discussie begint zich nu al een beetje af te tekenen, maar niet iedereen is daar blij mee. Er liggen grote vraagstukken ten aanzien van democratische input en verantwoording.” 

Deze blog verscheen oorspronkelijk op de website van de Aletta Jacobs School of Public Health.

Regional differentiation, but how? 

 
In the summer, the government focused on a regional approach to the coronavirus. The fight against the second wave was going to be tailor-made. With this, Minister Hugo de Jonge hoped to avoid having to take far-reaching national measures again. The second wave has now taken off and there is little to be seen of a regional approach to tackling the virus. Nevertheless, during the press conference tonight, it became clear that a regional approach is still the goal. What went wrong with the regional approach over the summer and what does it take to make it successful this time? An interview with Caspar van den Berg and Jochen Mierau. 

As a result of tonight's press conference, the NRC also posted an interview (Dutch) with Caspar van den Berg and Jochen Mierau. Read on below for a more detailed interview about van den Berg and Mierau's views on a regional approach.

While the infections are increasing, the regional differences in the contamination rate are also increasing. For example, the Northern Netherlands, especially Groningen, is out of step with the rest of the Netherlands. By executing a good regional policy we can ensure that we can take the right measures better and faster. “The lockdown we had in the spring caused major economic damage,” says Mierau. “And if you look at the delayed care and the psychological pressure, the lockdown has also caused major health damage. The strength of a regional approach is that you can pursue a proportional policy. This is of economic and social importance, but also of psychological importance, that people feel the measures they have to adhere are the result of the situation they are in.”

Regional policy is not getting off the ground

“From mid-May, the government gave more and more scope for regional customization, based on their idea 'we now have the virus under control, there will be occasional local corona hotspots, but the security regions [1](Veiligheidsregio’s) themselves can deal with that with their own measures,” explains van den Berg. “The government took a step back, wanting to put the security regions in the driver's seat for their own area. In August the infections rose again, especially in the regions of Amsterdam and Rotterdam. Then we saw that the mayors, the chairmen of the security regions, did not make use of the opportunity to provide regional customization, but that they called on the cabinet in the Regional Security Board (Veiligheidsberaad) and in talk shows to take national measures again.”

The question now is; is it the case that the regional differentiation of the summer did not get traction because we were overtaken by a second wave faster than expected? Or was there an administrative flaw in the idea of ​​regional differentiation? “I am currently researching this together with colleagues from Leiden University,” says van den Berg. “We are now in a phase where we are interviewing all twenty-five chairmenof the security regions. This provides a wealth of information about what is going on administratively among the members of the Regional Security Board.”

Mayors don't want to be the villain

"One of the interesting things that came forward was that in the summer the government thought that they were more or less done with corona at state level and that the security regions would take over the approach. But you can have autonomy, but if you don't take it, you're still not there," van den Berg explains. But why did the mayors not take their autonomy? "During the interviews it became clear that mayors find it impossible to impose stricter measures on their own residents than those in force in neighbouring security regions. Mayors would experience strong political headwind because everyone wants to know why A is not allowed forthem and it is allowed with their neighbours. At the time, there was no 'road map' as it was drawn up in September, so mayors did not have much guidance on how to explain their own policies to residents, entrepreneurs and the press. So actually there is very little incentive from those regions to make use of the possibility of regional customisation".

Waterbed effect

In addition, Van den Berg was also told that there was a waterbed effect; when pressure is increased in one place, this leads to a decrease in that place but to an increase elsewhere: "When Brabant went into a kind of voluntary lockdown in March, bars in Nijmegen were filled with Brabant residents."

Mierau does think that the waterbed effect very much depends on what the relative differences are. “For example, I don't see a traffic jam of people on their bikes from Amsterdam taking their children to school in Groningen if the schools in Amsterdam close but remain open in Groningen. But I do agree that it doesn't work if you keep dancehalls etcetera, open in one region where you can hold parties, while it has to be closed in the other region. Good regional policy requires discouraging or even prohibiting travel between regions.”

Protect mayors from political headwind

The question is: 'Can you expect mayors, if the level of infection in their region is higher than in other regions, to face political headwind by applying strict measures? Van den Berg: "This is only possible if the deviating policy can be explained and enforced very well. And both were lacking this summer, because there was no clear framework indicating that 'in the event of this level of contamination, this measure will enter into force for our region', and because enforcement was impossible'. 

How can regional policy be successful?

"First of all, many chairmen of security regions would like to know the reproduction number of their region," says van den Berg, "because if you know this and could communicate it on the scale of the security region, then as an administrator you would have a clear message and you could count on greater acceptance for regional customisation".

"There seems to be consensus among the safety mayors that the Netherlands is too small of a country, and that the security regions are too small, to have differences in measures. The lack of clarity would strike, you get a waterbed effect, and on top of that people move too much, they live in one region and work in another. And this while the government wanted a regional approach. Two perspectives clash here: at the theoretical policy level, regional customization is preferable (to prevent regions with few contaminations from having to suffer from measures that are only necessary in regions with many contaminations, or because you are too late with measures that should have been taken a long time ago in a code red area), but at the practical administrative level, regional differences on the scale of the security region are actually impossible to do. Imagine that it is more realistic to make a reproduction number at the level of a group of provinces, then perhaps it would be a good balance between the point of the regions being too small for deviant policies and yet introducing something regional so that the good do not have from the bad.

Police regions

Mierau thinks that the solution could well lie in the police regions: “I also think that security regions are ultimately just a bit too small. So I would set it up differently. If you look at how the Netherlands is structured, we have twenty-five security regions, ten police regions and one country. And the police regions always include exactly a number of security regions. In the Northern Netherlands, for example, the police region consists of three security regions, so then you get a region on the scale of about three provinces. I think that you have to make the agreements at that level, then you also have more administrative strength and you will not immediately be held accountable at the next elections. And even though you can technically calculate a reproduction number for a security region, you get better numbers in such an area as a part of the country.”

Centralized regional differentiation? 

What strikes Van den Berg in the Netherlands, compared to other countries, is that when we talk about regional customisation in the Netherlands, we always let the regions make their own decisions: "And this doesn't always lead to what you would like, because then you can no longer make country-wide decisions," van den Berg explains. "What we almost never do in the Netherlands, but what is also an option, is centrally determining what is best for each region on the basis of a transparent framework. In the Netherlands, this form of steering is quickly interpreted as a kind of state of emergency, but in my view that is somewhat exaggerated. If this is done in close consultation with the regional administrators, then this is a way of protecting those regional administrators from political headwind by taking responsibility at national level. You have to be careful that, under the guise of regional customisation, you unnecessarily give regional and local administrators headwind or, even worse, that the positive connotation of decentralisation is used to place a disproportionate burden on regional and local structures.”

Post-corona

According to Mierau, a lot has been decentralised in recent years, well before corona, and many more responsibilities have been transferred to the municipality: "But I think the question that remains pending a little is whether there has been sufficient investment in regional capacity, both the expertise and the tools needed to implement regional policy, and now it is happening very quickly and you see that you are running into all these issues. So I think that we also need to ask ourselves the question, also outside the corona crisis, how, when you decentralise things, you give the administrators and policymakers in the regions the tools to be able to implement policy. Because now you see that things fall between two stools. And if we broaden the scope a little, we see that the same problems arise in youth care and in the social domain. This is yet another point where corona has worked like a magnifying glass for problems that arose before.”

According to Van den Berg, there is a chance that the corona situation will gradually bring about major changes in internal governance, which were difficult to imagine a year ago: "Until the beginning of this year, the security regions were seen as an aid structure for acute local events, now they are almost a main structure for the medium term. Never before has the Netherlands faced a situation so far-reaching, that is neither acute nor permanent. The system was not designed for this kind of task, so it is learning by doing. But now that the chain of command on the scale of the security region is proving to work quite well, the urge will arise to think more seriously about whether the scale of the security regions cannot be used for more tasks. This discussion is already beginning to take shape to some extent, but not everyone is happy about it. There are major issues of democratic input and accountability.” 

[1] The Netherlands is divided into 25 security regions. Each security region is committed to the safety of the residents and visitors to that area. For example, the security region ensures that there is a fire brigade. The security region also makes agreements about how to deal with disasters and crises. Good cooperation between emergency services, governments, companies and citizens is important in this regard.

This blog was originally published on the website of the Aletta Jacobs School of Public Health.